政府性融资担保在我国的发展状况

 

虽然我国担保行业起步较晚，但是在市场经济浪潮下行业本身得到了快速发展，与此同时也暴露了许多问题。从一九九三年第一家政策性担保公司设立起算，我国的融资担保行业大致经历了以下几个发展阶段。

 

（一）萌芽阶段（一九九三年至一九九七年）：一九九三年，我国第一家融资担保公司—中国经济技术投资担保公司成立，定位于高新技术成果转化领域，实现企业生产力和企业技术进步。这个时期对于融资担保行业的监管处于真空，但是行业准入十分严格，市场上的融资担保机构数量较小。

 

（二）成长阶段（一九九八年至二零零二年）：我国北京、安徽、山东、江苏、广州、浙江、贵州等地陆续设立了融资担保公司。国家经贸委在一九九九年发布了融资担保行业试点指导意见，是这个时期的主要行业监管政策。国家相继在各地建立了融资担保体系，开始出现了行业协会等自律性组织，行业在政策的推动下得到了快速发展。

 

（三）爆发阶段（二零零三年至二零零八年）：全国人大常委会通过了《中小企业促进法》，全国各地掀起了成立融资担保机构、再担保机构的浪潮，大量民营资本进入融资担保行业，融资担保机构数量急剧上升。

 

（四）风险阶段（二零零九年至二零一七年）：部级联席会议推出的《融资性担保公司管理暂行办法》，在这一时期对融资担保行业实行强监管，但囿于行业准入门槛偏低，同时受经济下行压力影响，我国的融资担保行业开始出现大量的代偿事件，大量的民营机构破产倒闭，甚至有部分政府性融资担保机构因大额代偿陷入经营困境，融资担保行业产生危机。

 

（五）整顿阶段（二零一八年至今）：国务院审议通过的《融资担保公司监督管理条例》，把融资担保行业监管上升到国家级别、具有长期执行力的法规性条文，明确融资担保公司由所在地指定的部门进行日常监管。银保监会继而发布了《融资担保公司监督管理条例》四项配套制度，对融资担保经营许可证、融资担保责任余额计量、资产比例管理、银担合作做出了指导性意见，融资担保行业的准入门槛和在金融行业的地位大大提高。

 

二、我国政府性融资担保体系发展现状

 

《国务院关于促进融资担保行业加快发展的意见》最早提出了政府性融资担保机构的概念，即“大力发展政府支持的融资担保机构。通过新设、控股、参股等方式，发展一批政府出资为主、主业突出、经营规范、实力较强、信誉较好、影响力较大的政府性融资担保机构。”

 

2018年7月，经国务院批准，注册资本达661亿元的国家融资担保基金有限责任公司成立，采取股权投资的形式支持各省区市开展融资担保业务，直接对接各省、自治区、直辖市层级的再担保公司，由再担保公司统辖本地区的政府性融资担保公司，自此我国从中央到地方的政府性融资担保体系初步形成 。国家融资担保基金以“保本微利”为原则，深入贯彻落实《指导意见》有关加快建设政府性融资担保体系的各项举措。

 

国家融资担保基金定位于准公共性金融机构，不以盈利为目的，日常运转模式主要包括再担保和股权投资。其中再担保是同省级的担保机构合作，通过辖区内的强强联合修复银行等金融机构的风险偏好，最大限度的分摊风险，缓解中小微企业的融资压力；而股权投资则是防控金融风险的重要后手，通过资金注入增厚担保机构的安全垫，以缓解预期之外的流动性压力。

 

2019年初国务院印发的《指导意见》，要求全国各地的政府性融资担保公司应当坚持普惠金融的市场定位，聚焦融资担保主业，主动降低融资担保费用，保持微利状态运行，着力解决小微企业和“三农”主体的融资难、融资贵问题。

 

由于目前大多数省份已成立省级担保或再担保公司（集团），其中部分机构已通过股权或业务纽带同所属省份的市级及区县级融资担保机构产生联系，建立了政策性的、非盈利性的担保体系。国家融资担保基金不层层新设机构，充分利用现有省市县各级融资担保机构开展业务。在股权投资方面采取直接注资于省级国有控股且专业化水平较高的担保（再担保）公司，通过以点带面实现对区域内多数担保公司的业务支持，促进融资担保公司扶持“小三创”。

 

截至2020年末，国家融资担保基金再担保业务已覆盖到25个省（市、区）和5个计划单列市，累计完成再担保合作业务45.6万户、7091.4亿元，形成了与省级融资担保再担保机构、辖内融资担保机构三级业务联动的合作体系，目前体系成员数量超过千家。

 

三、我国政府性融资担保行业发展现状

 

目前我国的担保行业形成了以政府性融资担保机构、政策性融资担保机构为主、商业化（民营）担保机构为辅的发展格局。根据中国融资担保业协会和银保监会公布的数据，2012年，全国融资担保机构数量有8512家，政府性（政策性）机构数量与民营机构数量占比大约为2:8；2014年，全国融资担保机构数量有7898家，政府性（政策性）机构数量与民营机构数量占比大约为3:7；到2018年，全国融资担保机构数量为6313家，政府性（政策性）机构数量与民营机构数量占比大约为4:6；截止2019年1季度末，全国融资担保机构数量为5937家，政府性（政策性）机构数量与民营机构数量占比大约为5:5。

 

从政府性融资担保行业的发展进程看，所达到的效果较国家政策要求存在较大差距，从2012年开始，全国融资担保机构净利润呈下滑趋势，行业平均净资产收益率低于1%，行业内也呈现明显的两极分化，一小部分实力强、展业范围广的机构盈利水平较高，大部分机构整体盈利能力较弱，呈现微利甚至亏损状态。其中，商业化担保机构面临的困难更大，一方面部分商业化担保机构代偿不及时，导致银行对商业化担保公司产生授信歧视，另一方面商业化担保公司整体实力较弱，对于开发新产品、创新风控模式的能力不足，导致传统融担业务规模持续萎缩。“国进民退”的行业整体态势导致：

 

首先，微利甚至亏损的经营状况导致风控能力成为融资担保机构存活的根本所在，如果风控能力不足，势必因过高的代偿率而破产。目前融资担保机构的风控经验主要来源于银行，普遍倾向于抵押客户的不动产作为反担保措施，由于客户是银行筛选后的“次级客户”，整体信贷风险偏高，融资担保机构难以通过有效的风控措施降低信息不对称来识别客户，实质上在银担合作关系中，处于被动分担风险的地位，对于风险定价的能力不足，制约行业发展。

 

其次，由于风险控制手段的缺失，融资担保行业整体发展难以达到政策落地效果的预期要求。具体表现是融资担保行业的担保放大系数普遍偏低，整个行业的融资担保规模持续下降，2018年度全行业放大系数不足两倍。就政府性融资担保机构来说，一方面面临着国有资产保值增值问题，代偿率影响净资产规模，另一方面面临着在保规模尤其是政策要求的“支小支微支农”规模下降的压力。政策规定融资担保机构放大倍数上限为净资产的十倍，对于小微企业和三农业务最高可达十五倍，也就是说，融资担保行业面临着提高业务效率、优化业务结构、改进业务模式的压力。

 

最后是较低的资产回报率影响行业资本、人才的流入，限制行业技术创新。融资担保行业本身为信贷体系中的“助贷机构”，带有普惠金融性质和“保本微利”性质，尤其是对于商业化融资担保机构来说，行业自身风险性加上资产回报率偏低，对于资本、人才的吸引力不足，全国融资担保机构的平均员工人数低于15人，行业整体缺乏创新能力。政府由于财政资金紧张等原因对于融资担保机构增资支持、政策支持的困难也较大。近年来融资担保行业持续分化，政府性融资担保机构数量、资本金实力持续增加，国家融资担保基金、国家农业担保公司等风险分担的再担保机构成立，各省、市、县国有控股的融资担保机构加快建设，初步形成了从中央到地方的政府性融资担保体系，风险分担机制日益完善，为政府性融资担保机构提供了较强的展业动力。

 

四、对公司的启示

 

（一）优化业务结构是担保公司健康稳定持续发展的必由之路

 

业务结构优化调整，一方面有利于担保公司的依法合规经营，另一方面使得担保公司抵御风险的综合实力大大提高。优化业务结对于大部分政府性融资担保公司持续稳定经营、合理管控风险，具有较大的积极意义。

 

（二）在新监管下，政府性融资担保机构的经营发展挑战与机遇并存

 

随着经济下行压力加大，占据绝对数量优势的小微企业和“三农”的信贷需求仍然旺盛，如何有效满足这些主体的信贷需求，是经济能否软着陆的关键点之一。政府性融资担保公司作为这些年比较热门的非银行金融机构，从诞生以来就肩负着扶小支微的重任，随着行业竞争愈发激烈，监管政策的不断加码，政府性融资担保机构一方面需要扩大扶小支微的业务规模，提升业务效率；另一方面需要进行严格的风险管控，防止过度代偿所带来的经营风险。