《国有企业参股管理暂行办法》核心解读

      2019年12月12日，国务院国资委印发《关于中央企业加强参股管理有关事项的通知》（国资发改革规〔2019〕126号，以下简称“126号文”）（现已废止），提出了国有企业参股投资的十三条“军规”，强化对国有企业参股的管控。山东、云南、天津等地区陆续发布了针对性的关于参股企业的管理文件，规范当地所属国企集团针对参股企业的管理。

      2023年6月23日，国务院国资委印发《国有企业参股管理暂行办法》（国资发改革规〔2023〕41号，以下简称“41号文”），延续126号文，加强国有企业参股投资和管理，维护国有资产安全，促进混合所有制经济健康有序发展。

      从整体结构看，126号文开宗明义，包括规范参股投资、加强参股国有股权管理和强化监督问责三大部分十三条内容。相较于126号文，41号文包括总则、参股股权管理、参股股权经营管理、参股股权退出管理、监督问责和附则六大部分三十三条内容，重点关注重要股东权益、股东实缴出资情况，进一步提升参股企业的管理要求、建立参股股权退出和引导机制，在享有股东权利基础上，对国有股东参股企业提出了更高要求，也为国有企业加强参股企业的管理提供了更加明确的标准。

      本文将对41号文核心内容进行梳理解读。

      （一）明确国有参股企业的定义及管理原则

      41号文对“国有参股企业”作出明确规定，“参股是指国有企业在所投资企业持股比例不超过50%且不具有实际控制力的股权投资”。反之，如果持股比例超过50%或虽持股比例不足50%，但为第一大股东，并且通过股东协议、公司章程、董事会决议或者其他协议安排能够对参股企业进行实际控制，国有企业实际上对参股企业具有实际控制力的情况下，也应当认定其属于国有实际控制企业的范畴，适用《企业国有资产交易监督管理办法》等国资监管的规定。

      此外，41号文对国有企业参股管理的原则也正式作了阐述，总结为“依法合规、突出主业、强化管控、合作共赢”，进一步明确了投资方向和实现目标。

      （二）细化参股投资的范围

      相比126号文，41号文进一步细化了国有企业参股投资的范围。一是投资不仅要聚焦主责主业，严控非主业投资，更要符合企业的发展战略规划。二是“参股投资金融和类金融企业，应当符合金融行业准入条件，严格执行国有企业金融业务监督管理有关规定”。三是充分开展尽职调查，“不得选择与集团公司及各级子企业领导人员存在特定关系（配偶、子女及其配偶等亲属关系，以及共同利益关系等”）的合作方，较126号文进一步扩大了不得参与投资的范围。

      （三）明确国有股东的审计监督权

      41号文要求作为投资主体的国有企业应当充分利用签订投资协议或参与制定参股企业章程、议事规则等制度文件，分配各方股东的权利义务，即国有企业在投资协议或章程修订过程中不能轻易让渡重要股东权益。41号文通过不完全列举的方式对这类重要股东权益进行了规定，其中审计监督权这次被明确地写入了国资监管文件，是新工作要求亦是落地难点。因为国有企业对参股企业不具有实际控制力，因此审计监督如何落实，需要国有股东通过投资协议、章程或议事规则进行进一步细化。

      （四）明确国有股东出资义务履行

      对于股东实缴出资问题，41号文规定：一是明确国有企业不得对其他股东出资提供垫资。二是不得先于其他股东缴纳出资，除外情形仅包括法律法规等规范性文件的规定，不包含股东间的约定。三是非货币性资产作价出资的，应当以“公允合理的方式”确定国有资产价值，主要是指应当履行资产评估程序。四是其他股东未按约定缴纳出资的，国有企业作为一方股东不能放任不管，应当了解情况后采取有效措施防范风险，督促未履行出资义务的股东足额缴纳。具体方式可以视参股合作情况酌定，如通过商务谈判、召开股东会议、发律师函等。

      （五）强化国有股东经营管理责任

      41号文第三章专门从归口管理、管理制度、风险监测、财务管控、评估机制、无形资产管理、党建等方面，全面加强对参股企业的管理，具体要点：一是对参股企业实施差异化管理。明确对参股股权归口管理的具体负责部门，并要求建立重要参股企业名单。二是派出人员述职机制。意在督促派出人员融入参股企业的经营管理，不空挂职务，从而强化对参股企业的监督和管理。三是加强风险监测和报告。发现异常的要积极应对，当出现影响企业可持续发展的重大风险或重大损失时，参股的国有股东应当及时向同级国有资产监督管理机构报告。四是加强无形资产管理。强化无形资产保护，参股企业的国有股东有责任通过有效机制和安排，督促参股企业剥离国有企业名义开展经营活动。

      （六）明确参股股权的退出管理

      国有企业参股管理是一项股权投资全生命周期的管理，从决策开始到退出终止。关于参股股权的退出，41号文  明确规定：“除战略性持有或培育期的参股股权外，国有企业应当退出5年以上未分红、长期亏损非持续经营的低效无效参股股权，退出与国有企业职责定位严重不符且不具备竞争优势、风险较大、经营情况难以掌握的参股投资”。体现国有企业聚焦主责主业，清理非主营业务的导向。在退出方式上，提出“加强研究论证，创新方式方法，合理选择股权转让、股权置换、清算注销”等方式。在退出程序上，提出退出参股股权的合规性要求。

      41号文的出台，意味着国家进一步提升参股企业的管理要求，同时为国有企业加强参股企业的管理提供了更加明确的标准。我司参股企业共有8家，应进一步加强参股企业投资和管理，不断优化参股企业布局，维护国有资产安全。

      （一）参股企业

      说明：41号文并未明确仅适用于“参股公司”，而以“参股企业”的定义表述，因此需要考虑41号文对国有企业投资于合伙企业的情形，国有企业作为合伙企业的合伙人适用41号文的情形，故我司参股企业名单如表所示。

      （二）参股企业投资建议

      一是在新的五年战略规划中明确参股股权投资规划，在选择合作方时应充分做好尽职调查和可行性研究工作，调查合作方的经营管理能力、资质信誉等情况，同时合理设置股权结构，严格把握参股投资股权比例。二是利用参股投资更好推动“产业+金融”发展模式。建议公司利用参股投资共建金融产业链，加强控制成本，提升市场稳定性。同时，利用参股投资更好推动战略性新兴产业布局，打通公司产业投资赛道。

      （三）参股企业管理建议

      一是进一步加强现有参股企业股权管理，定期进行现场走访交流，及时全面收集参股企业的经营管理状态，掌握参股企业财务数据，根据章程等督促参股企业及时分红，实现信息对称。二是加强对派出董监事的管理，充分发挥派出董监事对参股企业的影响作用，督促其积极参与到参股企业重大决策事项的论证和决策过程，维护股权权益。

      （四）参股企业退出管理

      对于现有部分参股公司，建议金控公司在督促企业妥善处理遗留问题的基础上，加强研究论证，创新方式方法，合理选择股权转让或者借助外部专业机构力量等有效方式开展参股股权退出工作。