我国金融体系监管改革与启示

      2023年3月16日，《党和国家机构改革方案》公布。这是改革开放以来党中央部门的第五次机构改革，国务院部门的第九次机构改革。作为地方金融机构，我们尤为关注的是金融体系监管改革。本次改革既延续了国家对金融资源和风险管控的核心政策导向，也厘清了各管理机构的职责，加快了公司差异化发展步伐。本文将在对我国金融体系的特征、历次金融体系监管改革脉络梳理的基础上，重点分析本次金融体系监管改革对市场上金融控股公司的影响与启示。

      我国金融监管体系作为行政管理体系的重要组成部分，伴随着行政体系改革和金融业的发展逐步建立。以纵向历史为线，从20世纪80年代至今，我国金融体系监管改革大致经历五个阶段：即1979年前计划经济时代金融强行管制时期、1978年至1992年人民银行统一监管时期、1992年至2003年市场经济逐步活跃后的“一行两会”监管时期、2003年至2017年市场经济进一步发展下“一行三会”监管时期、2017年至今，“一委一行两会+地方金融监管局”监管时期。

      （一）1979年前金融强行管制时期

      1948年12月，中国人民银行在石家庄成立，1950年中国人民银行总行设立检查处，1953年建立了集中统一的综合信贷计划管理体制，逐步形成了高度集中和高度垄断的金融体系，此后一直延续到1979年。在此阶段我国整个社会经济运行都是通过行政命令和国家计划实行，经济结构单一，金融机构简单，只有少数国有银行，银行之间缺乏竞争，少数金融机构只是严格执行上级命令，中国人民银行充当政府部门的“钱库”。因此，严格意义上来说，1979年前我国并没有建立金融监管体系。

      （二）1979年至1992年中国人民银行统一监管时期

      1978年12月，党的十一届三中全会召开，随着改革开放推进，我国金融监管制度开始逐步建立。1983年9月，国务院决定设立国家中央银行，并从1984年1月1日起，由中国人民银行履行国家中央银行职能，作为金融业主要监管者和信用资金主要调控者。这一时期建立了中国人民银行为领导，四大国有银行为基础，股份制银行、保险、债券、信托等金融机构为补充的金融体系框架。中国人民银行的金融监管职能突出，注重金融体系的安全及机构的稳健运行。

      （三）1992年至2003年“一行两会”监管时期

      1992年10月，国务院决定将证券监督管理职能从中国人民银行分离出来，成立证监会，我国开始构建金融分业的监管体系。1998年11月，保监会成立，统一监督和管理保险市场，并于1999年确立了财险与寿险的分业经营。这一时期的分业监管，处于高度垄断金融体制向市场化接轨阶段，国有银行垄断局面被打破，金融法规体系基本建立，人民银行、证监会、保监会职能分工并相互协作，我国金融监管体制得到进一步完善。此外，2002年上海市金融服务办公室的成立，揭开了地方政府协调管理地方金融的序幕。  

      （四）2003年至2017年“一行三会”监管时期

      2003年，中国人民银行和中央金融工委相关职能整合，成立中国银监会，监督银行信托等行业和机构，而中国人民银行则专门负责货币政策的制定、调整与实施，并参与制定对金融机构的监管政策。除“一行三会”外，财政部也参与到金融监管中，主要对监管政策提出建议，但无政策决定权力。至此，我国金融分业监管体系正式建立。这期间各省市也相继成立金融服务办公室，我国金融监管逐步由中央单一垂直监管向央地双头金融监管体制转变。

      （五）2017年至今“一委一行两会+地方金融监管局”监管时期

      2017年第五次全国金融工作会议决定成立国务院金融稳定发展委员会，主要负责审议金融重大发展规划，统筹金融监管与财政政策和货币政策协调，指导地方金融监管。2018年3月，国家机构改革方案出台，将银监会和保监会合并，成立银保监会，整合原先两种机构职责，负责银行业和保险业金融监管，中国人民银行负责宏观审慎与货币政策。此外，根据中央工作会议部署，将地方金融监管的范围定位在“7+4”类金融机构。各省市陆续重组金融办公室，加挂地方金融监督管理局牌子，负责地方金融工作管理与监督。至此，我国形成“一委一行两会+地方金融监管局”金融监管格局。

      从二十大报告以及本次机构改革来看，防范金融风险、强化金融稳定以及加强金融监管和党的领导等被放在重要位置，意味着2017年以来的严监管和细监管态势仍将延续，防范化解金融风险亦将持续，打造大一统的国家金融监管体系正在推进。

      （一）改革的背景

近年来我国金融业繁荣发展的同时，也在一定程度上出现了金融体系脱离实体经济自我循环，资金服务“脱实向虚”现象，例如影子银行等“伪创新”“假创新”业务。我国金融业发展到今天，亟需面向实体经济，调整信贷结构，合理配置金融资源。针对金融体系对实体经济支持不够等问题，党的二十大报告提出，“坚持把发展经济的着力点放在实体经济上。”通过金融体系监管改革向实体让利，让实体经济在我国有广阔发展空间。

      （二）改革的原因

      1.监管存在盲区。当前金融行业混业经营，特别是互联网金融兴起后，在实际实施监管过程中，对于交叉领域的业务创新存在一定监管盲区等问题。

      2.监管部门承担双重责任。地方金融监管局管辖“7+4”类金融机构，既担负监管职责，又承担地方金融发展大局重任，实际运行过程中存在明显的发展与监管的平衡风险，很容易出现重发展、轻监管现象。

      3.系统性风险隐藏。目前我国对重大金融风险特别是系统性金融风险的监管协调仍不够充分，迫切需要通过完善金融监管体制机制来防范和化解风险。

      （三）改革的内容、影响与启示

      本次金融监管体制改革，包括组建国家金融监督管理总局、建立以中央派出机构为主的地方金融监管体制、中国证监会从事业单位改为国务院直属行政机构、改革央行分支机构、完善国有金融资本管理体制、金融监管部门人员全部转为公务员并执行公务员待遇标准等。改革后，我国“一委一行两会+地方金融监管局”格局变为“一行一局一会”格局，即中国人民银行、国家金融监督管理总局、中国证券监督管理委员会。从根本上理顺了机构监管和功能监管、宏观审慎和微观审慎、审慎监管和行为监管之间的关系。

      内容1：组建国家金融监督管理总局。作为国务院直属机构，统一负责除证券业之外的金融业监管。在原银保监会机构监管的基础上，将人民银行对金融控股公司等金融集团监管职能、将人民银行和证监会对金融消费者保护和投资者保护职能统一划入国家金融监督管理总局，完成机构监管和行为监管的统一。

      启示：各地方金融机构应该坚持服务区域发展战略，发挥金融服务实体经济的作用，在产业投资、供应链金融、金融科技等领域多点发力，撬动更多社会资本服务区域产业发展。

      内容2：将证监会由国务院直属事业单位调整为国务院直属机构，剥离投资者保护职能，将发改委企业债发行审核职能划入证监会，由证监会统一负责公司债和企业债的发行审核，专注监管资本市场的机构参与者，监管目标更加单一，资本市场的重要性进一步提升。

      影响：我国债券市场此前一直面临多头监管的局面，企业债、公司债、非金融企业债务融资工具分别由发改委、证监会、人民银行主管。本次改革后由证监会统一负责公司债和企业债的发行审核，充分说明国家对资本市场直接融资功能的重视，结合注册制全面铺开来看，改革将有利于推动资本市场监管，或将有利于提高企业债券发行效率，推动债券融资规模提升。

      启示：各地方金融机构应坚持拓宽融资渠道及方式，研究发债相关更新政策，抓住政策窗口期，推动集合债、创投债、绿色债、资产支持证券等资本市场融资实现突破。

      内容3：建立以中央金融管理部门地方派出机构为主的地方金融监管体制，合并地方金融监管职能。地方政府设立的金融监管机构专司监管职责，不再加挂金融工作局、金融办公室等牌子。

      影响：改革后要求地方政府设立的金融监管机构专司监管职责，将地方金融监管与金融扶持地方发展的责任主体进行隔离。一方面，有利于地方金融在监管框架下健康发展，更精准有效地服务当地产业发展；另一方面，地方金       融监管机构或将强化监管职责，对于地方金融机构提出更高的监管要求。

     启示：各地方金融机构可以借助数字化工具实现适应监管、主动防控风险。在满足风险隔离的要求下，通过完善  信息化平台实现各板块间业务协同，打造统一客户接入端口、统一客户视图、统一授信协调等系统工具，为各业务板块在符合监管条件下健康开展业务，高效服务实体提供系统支持。

      内容4：完善国有金融资本管理体制。按照国有金融资本出资人相关管理规定，将中央金融管理部门管理的市场经营类机构剥离，相关国有金融资产划入国有金融资本受托管理机构，由其根据国务院授权统一履行出资人职责。

      影响：改革后，国有金融资本受托管理机构将作为专司机构，一方面，或将有助于提升财政体系在实施国有金融资本统一监管方面的专业能力、服务能力，对于引导国有金融机构开展体制机制改革具有重要意义。另一方面，改革导向将会更加明确，从关注短期利润到更加关注长期价值创造，以期实现效益创造、加强产业引导、助推科技创新和服务区域战略等目的。

      启示：各地方金融机构需在业务推进过程中更加关注长期价值创造，持续深化市场化体制机制改革，坚守国企担当，走好高质量发展之路，为公司未来发展储蓄力量。