地方金融监管新动向——以京沪浙监管新规为例
来源：金杜研究院 发表日期：2020-08-17
今年以来，北京、上海和浙江密集出台了关于“地方金融组织”的监管新规——2020年4月7日，北京市地方金融监督管理局颁布了分别针对四类地方金融组织的监督管理指引（试行）（以下称“北京指引”）；2020年4月10日，上海市人大常委会通过并公布了《上海市地方金融监督管理条例》（以下称“上海条例”）；2020年5月15日，浙江省人大常委会通过并公布了《浙江省地方金融条例》（以下称“浙江条例”）。另据公开报道，目前多地正在调研和推进地方金融监管制度的完善工作[1]。
本文拟通过对北京指引、上海条例和浙江条例的分析，解读地方金融监管的最新动向。
一. 北京指引
北京指引包括由北京市地方金融监督管理局颁布的分别针对典当行、融资租赁公司、商业保理公司和地方资产管理公司的监管规则。北京指引涉及范围广且内容详实，概要言之具有以下特点：
第一，对地方金融组织的设立条件作详细规定
除地方资产管理公司的设立条件较为笼统外，北京指引对典当行、融资租赁公司、商业保理公司的设立条件均作出了较为详细的规定。
表一：北京指引关于典当行、融资租赁公司、商业保理公司及地方资产管理公司设立条件要求的比较
值得注意的是，对商业保理公司和融资租赁公司的设立，北京指引明确了两参一控的要求。根据我们近期从北京市金融监督管理局获得的咨询意见，“两参一控”要求主要针对新设立公司以及存量公司的股权变动，提示相关商业保理公司和融资租赁公司及其股东给予关注。
第二，监管指标趋于严格
在监管事项及指标方面，北京指引的规定较为严格和具体。以融资租赁公司的监管要求为例，北京指引在吸收《融资租赁公司监督管理暂行办法》[2]相关规定的同时，对融资租赁公司提出了额外的监管要求。
表二：融资租赁公司监督管理暂行办法与北京市融资租赁公司监督管理指引（试行）关于监管要求的比较
以上业务负面清单第(四)至(七)项借鉴了《商务部办公厅关于开展融资租赁业风险排查工作的通知》中关于重点排查的融资租赁公司存在的主要问题；而第(八)项也出现在上海市《关于进一步促进本市融资租赁公司、商业保理公司、典当行等三类机构规范健康发展强化事中事后监管的若干意见》中。
二. 上海条例
上海条例是在上海市去年颁布《关于进一步促进本市融资租赁公司、商业保理公司、典当行等三类机构规范健康发展强化事中事后监管的若干意见》的基础上出台的地方性法规，提高了立法级别。
第一，创设“地方金融监督管理信息平台”
上海市此次创设适用于所有地方金融组织的市级信息系统。上海条例明确，市地方金融监管部门应当通过监管平台开展监管信息归集、行业统计和风险监测预警等，实现与有关部门监管信息的互联共享，定期分析研判金融风险状况，提出风险预警和处置建议。
根据此前的监管规定，中央监管机关对于融资租赁公司、商业保理公司和典当行设有专门的全国性信息系统用于信息报送。银保监会接替商务部作为融资租赁公司、商业保理公司和典当行的中央监管机关后，仍继续通过该等系统搜集信息和摸底排查。刚刚颁布的《融资租赁公司监督管理暂行办法》不再要求融资租赁公司通过“全国融资租赁企业管理信息系统”上报送信息，但亦未明确不再使用该系统，上海条例也未明确其市级信息系统与全国信息系统的关系。上海的市级信息系统与全国系统的匹配及对接安排有待后续观察。[5]
第二，明确地方金融组织备案事项及处罚后果
上海条例明确，地方金融组织在本市或者外省市设立分支机构，变更组织名称、住所或者主要经营场所、注册资本、控股股东或者主要股东，变更法定代表人、董事、监事或者高级管理人员或发生其他市地方金融监管部门规定应当备案的事项的，应向地方金融监管部门备案，但国家规定需要审批或者对备案另有规定的除外。同时，上海条例对违反备案要求的行为规定了相应罚则。此项备案要求较其他省（直辖市）的地方金融条例中的要求规定更为具体，详见下表：
表三：山东、河北、天津、上海、浙江地方金融监管条例关于备案要求和罚则的比较
此外，上海条例赋予市地方金融监督管理部门行政处罚权，使得其可以更好地履行对地方金融组织的监管职责。具体而言，违反设立要求、备案要求、信息报送要求、重大事项报告要求、风险处置应对要求以及违反业务经营规则，可能受到一定金额的罚款，严重者还可能依法被责令停业或者吊销许可证件、取消试点资格。
值得特别注意的是，上海条例对于非法金融活动及违反经营规则（第十八条，包括从事吸收存款或变相吸收存款、出借或出租许可证件或试点文件、非法受托投资、自营或受托发放贷款等）设置了明确的的罚款金额。而天津、浙江等地方金融监管条例以及《融资租赁公司监督管理暂行办法》中均未出现针对此类问题的明确处罚规则。
第三，强化地方金融组织控股股东及实控人责任
上海条例规定地方金融组织“可以”建立控股股东或实际控制人承担剩余风险责任的制度安排，如承诺在地方金融组织解散或不再经营相关金融业务后承担其未偿债务，且地方金融组织“可以”将控股股东或者实际控制人是否承诺承担剩余风险责任的情况向社会公示。尽管该机制并非强制性规定，但体现出监管机关对于地方金融组织风险的处置思路。
此前，银保监会对于非银行金融机构的主要股东或控股股东有要求其在必要时向非银行金融机构补充资本或在出现支付困难时给予流动性支持。上海条例中的剩余风险责任承担机制与之类似，但有所弱化。
三. 浙江条例
浙江条例的立法层级也是地方性法规。由于浙江省的民营经济和地方金融活动较为活跃，地方金融监管机关积累了丰富经验，浙江条例也颇具创新的特点。
第一，将民间借贷纳入监管范围
浙江条例是目前唯一明确对民间借贷进行监管的地方金融监管条例。
针对民间借贷活动，浙江条例主要从两方面提出要求：其一，明确将“民间融资服务企业”纳入“地方金融组织”范畴，并明确要求民间融资服务企业应当按照省有关规定向设区的市地方金融工作部门备案；其二，要求满足一定条件的民间借贷借款人在合同签订后十五日内将合同副本及借款交付凭证向监管部门备案。对于违反备案规定的自然人借款人最高可能被处以5万元的罚款，企业或其他组织借款人最高可能被处以10万元的罚款。
第二，要求地方金融组织进行股权集中托管
浙江条例首提地方金融组织的股权集中托管，其具体办法将由省地方金融监督管理部门制定。其细节虽尚未明确，但相比其他地方金融监管条例对股权的管理方式，新增的托管安排将可以通过第三方股权托管机构起到一定的公示作用，并可增强股权的稳定性，避免随意处置和变更。此外，股权集中托管将有助于监管机关对地方金融组织加强管控，增强地方金融监管机关对金融风险防范和处置的能力。
第三，要求省外注册地方金融组织定期报告
上海条例在草案征求意见阶段曾要求“外省市地方金融组织在本市开展经营活动需向地方金融管理部门备案”，但在正式颁布的版本中没有出现此项规定。而浙江条例则采纳了异地经营备案的监管思路，对注册于浙江省外但在浙江省内开展经营范围内的业务的地方金融组织提出了定期报告的要求，这是目前颁布的各省市地方金融监管条例中唯一有此要求的。未按要求报告将受到最高20万元的罚款。而异地经营备案相较于将地方金融组织的经营活动限制在其注册地无疑是给予地方金融组织以更高的灵活度。
四. 小结
2017年全国金融工作会议以来，“服务实体经济、防控金融风险、深化金融改革”一直是我国金融监管的三项重要任务。地方金融监管涉及面广、涉及行业众多，对于金融稳定非常关键。在此背景下，北京指引、上海条例和浙江条例的颁布及实施意味着对地方金融组织的中央、地方两级监管模式正在逐步完善并走向成熟。通过上文分析，我们认为地方金融监管体现出以下特点：
1. 监管要求趋严
京沪浙三份地方规则对于地方金融组织所设置的日常经营、监管指标及备案报告的要求，均体现出对地方金融组织全面监管的态度。地方金融监管部门通过现场和非现场多种手段监管，及时掌握地方金融组织的运营状况，也有利于及时发现风险并及时处置，避免地方性金融风险的发生和聚集。
2. 处罚措施趋严
从上海与浙江的地方金融条例来看，地方金融监管部门被赋予了较大的处罚职权。这充分体现出监管机关的权责匹配，更为严厉的处罚措施将对金融违法行为产生更大的威慑，从而引导地方金融组织的合法合规经营，促进优胜劣汰。
3. 监管方式的地方性创新
地方金融监管规定由地方自行制定，有利于各地在结合当地的金融发展阶段及金融活动的特点进行综合评判的基础上，推出适合当地的金融监管规定。这在浙江条例中的若干创新特点中有充分的体现。
在现实层面上，由于各地金融监管政策的尺度和口径不统一，可能会导致市场主体在各地进行金融监管套利。针对于此，我们注意到国务院金融稳定发展委员会办公室印发了《国务院金融稳定发展委员会关于建立地方协调机制的意见》（金融委办发（2020）1号），根据该意见，省（区、市）将建立金融委办公室地方协调机制，从而加强中央和地方在金融监管、风险处置、信息共享等方面的协作。
有理由相信，伴随着更多地方金融监管条例的出台及中央地方监管协调机制的不断完善，日趋成熟的地方金融监管必将更加良性地推动我国地方金融行业的发展。
脚注
[1] 如《北京市地方金融监督管理条例（征求意见稿）》已于近日发布并公开征求意见。
[2] 北京指引公布时《融资租赁公司监督管理暂行办法》尚未正式公布，因此主要是参考《融资租赁公司监督管理暂行办法（征求意见稿）》。在监管要求方面，《融资租赁公司监督管理暂行办法（征求意见稿）》和正式公布的《融资租赁公司监督管理暂行办法》差异不大。
[3] 由于北京指引公布时《融资租赁公司监督管理暂行办法》尚未正式公布，因此业务范围中参考《融资租赁公司监督管理暂行办法（征求意见稿）》规定为“经营租赁业务”，而非“租赁业务”。
[4] 该项一般风险损失准备的要求出自《金融企业财务规则》第六条，“金融企业应当根据自身实际情况，选择内部模型法或标准法对风险资产所面临的风险状况定量分析，确定潜在风险估计值。对于潜在风险估计值高于资产减值准备的差额，计提一般准备。当潜在风险估计值低于资产减值准备时，可不计提一般准备。一般准备余额原则上不得低于风险资产期末余额的1.5%”。需要说明的是，2012年发布和实施的《金融企业财务规则》明确适用于金融租赁公司，但并未包括当时由商务部监管的融资租赁公司。
[5] 根据上海市地方金融监督管理局近期公布的《关于开展本市融资租赁公司、商业保理公司2020年度监管评级工作的通知》，今年的监管评级工作尚未使用该市级信息系统。
